王鵬 歐俊:中國-中亞能源運輸共同體合作框架初探(2016年會論文)

日期:2017-07-19 12:00:00

【內容提要】中國與中亞國家能源合作緊密,經濟互補性強,存在制度化的合作基礎。中國應在“一帶一路”建設的背景下推動建設中亞能源共同體,尤其是中國-中亞能源運輸共同體。能源運輸糾紛起因多樣、影響復雜,能源運輸監管合作在國際和國內兩個層面涉及多種利益相關主體,法律問題與政治問題、經濟問題、社會問題相互交織。中亞能源運輸共同體建設應堅持以能源供應安全為導向、法律規則與政治原則相結合、開放區域主義的建構理念;在短期內,以上海合作組織為制度依托,以能源憲章為制度模板,漸進、包容、法制化地推進具體規則設計,建立一個多層次、有側重的多元能源運輸爭端解決體系;在長期上,可考慮參與推動能源憲章的系統性改革,借此建設覆蓋歐亞大陸的“絲綢之路能源帶”。

【關鍵詞】能源運輸;中亞能源共同體;能源憲章;地緣政治;能源安全

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問題的引出

能源合作是中國推進“一帶一路”建設的重中之重。中國在《中國的能源政策(2012)(白皮書)》中首次提出建立“推動建立國際能源新秩序”。近平主席在2015年博鰲論壇主題演講指出:“能源安全等非傳統安全和全球性挑戰不斷增多,南北發展差距依然很大”,“要推進建設亞洲能源資源合作機制,保障能源資源安全”。[[1]]《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》(“一帶一路”遠景和行動)將能源合作列為“一帶一路”建設的“合作重點部分”,倡導依托既有合作平臺拓寬國際互利合作,“強化多邊合作機制作用,讓更多國家和地區參與一帶一路建設”。[[2]]中國將會在相當長的時間內保持能源資源進口國的角色定位,這決定了一個穩定、高效的能源運輸體系對中國經濟發展至關重要。[[3]]不穩定的能源供給合作可能影響國家間經濟和政治合作的大局。[[4]]

中國-中亞能源合作廣泛,經濟基礎好,因此能源運輸合作的政策迫切性強。目前,中國與中亞國家的運輸項目包括中國-哈薩克斯坦原油運輸管道、中國-哈薩克斯坦天然氣運輸管道(也構成中國-中亞天然氣管道二期工程)、中國-中亞天然氣管道。中國-哈薩克斯坦原油運輸管道(China-Kazakhstan crude pipeline)共分三期工程,一期于2003年建成,在中國境內與阿拉山口-獨山子輸油管道相連通。中國-哈薩克斯坦天然氣管道(China-Kazakhstan gas pipeline)由中國石油天然氣集團(CNPC)承建,全長1475公里,工程分為兩期,一期工程于2012年建成。中國-中亞天然氣管道(China-Central Asian Gas Pipeline)是中亞國家向中國出口能源的最重要通道,工程分為四個支線,緣起土庫曼斯坦,途徑烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦,從新疆接入中國國內的西氣東輸天然氣二期工程。[[5]]

中亞地區能源運輸法律框架落后于經濟合作實際,不利于區域各國政治外交大局,一個法制化框架的政策可欲性強。中國與周邊國家和地區存在較為廣泛的能源運輸合作,但尚未建立全面的能源運輸法律框架。目前為止,中國尚未簽署《能源憲章條約》(ECT),[[6]]能源憲章包含關于能源過境運輸(Transit)的專門條款無法為中國能源運輸項目提供保護。中國與中亞國家簽訂的關于能源運輸的政府間協議多以具體項目為基準,以不具法律效力的諒解備忘錄為主要形式,系統性不強,保護程度較低。中國與中亞國家簽訂的雙邊投資協定以資本輸入國為角色預設,對中國投資者的保護力度不足,難以在中亞國家國內局勢動蕩、法制不完善的情形下為中國投資者提供充分的法律保護。[[7]]

中亞是中國對外制度建設的優先方向,中國與中亞國家合作的政策基礎好,既有合作的制度化程度較高,一個法制化的能源運輸合作框架的政策可行性較高。第一,中國與中亞地區在地理區位上臨近,在經濟發展、地區安全等政策議題上具有廣泛的合作需求和實踐。而且,中亞地區是中國最近推進的“一帶一路”建設的核心區域,是中國對外制度建設的優先方向。第二,中國與中亞國家都簽訂了雙邊投資協定,但這些投資協定簽訂時間較早,法律保護程度有限,投資者僅能就征收賠償數額糾紛提起投資仲裁。中國目前以具體能源建設工程為基礎與中亞國家簽訂了數個政府間協議,[[8]]例如中國、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦四國就中國-中亞天然氣運輸管道的建設和運營協議,中國大唐集團與哈薩克斯坦主權基金就雙邊可再生能源合作簽訂的相關協議,中國、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦四國與中國石油天然氣集團簽訂的四國七方協調機制(Four Countries and Seven Partners Coordination Mechanism)。[[9]]第三,中國、俄羅斯和中亞五國共同發起建立的上海合作組織(The Shanghai Cooperation Organization,SCO)是絲路區域綜合性合作的重要平臺。上海合作組織包括中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦等6個成員國和蒙古國、伊朗、巴基斯坦、印度和阿富汗等5個觀察員國。上合組織以區域安全和反恐為制度前身,[[10]]以“互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求共同發展”為基本內容的“上海精神”是為合作準則,[[11]]其合作范圍現已擴大到政治、經貿、文化、科技等諸多領域。[[12]]能源合作,尤其是能源運輸合作完全有可能構成上海合作組織框架內中國與中亞國家合作的又一方向。[[13]]

本研究以起因不同、政策效應有別的能源運輸問題為導向,分析糾紛背后主導的政策邏輯以及相應的爭端解決機制,并以此為基礎探討中國-中亞能源運輸共同體的建構理念、制度依托和規則設計原則。第一部分通過糾紛發生傳導機制和影響效果兩個標準對能源運輸糾紛進行類型化細分,刻畫能源運輸糾紛經濟-社會-政治問題的漸變圖譜。第二部分結合能源運輸糾紛的類型化研究,綜合當地救濟、外交磋商、調解和國際仲裁的比較制度優勢,試圖探討能源運輸糾紛多元爭端解決機制的配置問題。據此,第三部分主張中國應推動中國-中亞能源運輸共同體建設,秉持能源供應安全為導向法律規則與政治原則相結合、開放區域主義的建構理念,短期內以上海合作組織為制度依托,以能源憲章為制度模板,漸進、包容與法制化地推進規則設計。

一、能源運輸合作面臨的問題

(一)能源運輸合作的特性

1.能源合作的經濟和政治風險高

能源問題有其特殊性。從經濟角度看,能源資源勘探、開發、運輸、深加工活動屬于資本密集型活動,資本投入期限長,投資回報周期長,因此投資的經濟風險高。從政治角度來看,能源供給關乎國家經濟的命脈,關乎國家經濟的穩定運行,因此能源問題的政治敏感性較高。能源問題的政治敏感性高,各國對位于本國內的能源項目的政治關注度高,因此各國對能源投資準入的篩選性強;能源問題的政治敏感性高還可能導致能源項目成為政治談判的籌碼,導致能源投資的商業運營受政治活動的影響程度深,政治風險高。故而,能源投資具有經濟風險高和政治風險高的雙重特點。

能源投資的經濟風險和政治風險雙高的特定決定了能源合作的門檻高、篩除性強。能源項目的經濟投入大、經濟風險高決定了能源領域吸引私人投資存在困難;能源項目的政治敏感性強、政治風險高決定了能源投資糾紛的解決往往需要相關國家政府的積極支持甚至外交斡旋。因此,能源領域經濟合作的特點呈現出私人投資不足,政府控制投資(Government Controlled Investment)較多,國有企業(SOE)往往是能源投資的主體。[[14]]

能源合作的風險雙高特性在中亞地區體現得尤為明顯。經濟方面來看,中亞地區發展落后,私人資本投入不足,能源領域投資多以國有企業投資為主,其中,中國是中亞地區最大的外國直接投資來源。[[15]]而且,金融危機后,國際能源市場的價格波動影響中亞能源供給的穩定性。政治方面來看,中亞地緣政治局勢復雜,能源合作的政治敏感性高。內部來看,中亞地區安全形勢嚴峻,國際和民族分裂主義、政治和宗教極端主義是威脅中亞地區局勢的現實因素,恐怖主義行為威脅能源合作。外部來看,俄羅斯在傳統上將中亞視為其后院,美國因打擊塔利班和基地組織在中亞國家和地區保持大量軍事力量,[[16]]中美、中俄、中印等大國關系深度影響中亞地區的政治和經濟進程,是中國-中亞能源合作不容忽視的挑戰。

2.能源運輸監管合作的復雜性高

作為能源投資的特殊表現形式,能源運輸監管因為需要多個國家的持續動態合作而復雜性更高。能源運輸監管合作涉及資源輸出國、過境國、進口國、企業、當地社群等多個利益相關方,呈現多主體特征;能源運輸監管合作在形式上表現為不同程度的法律規則合作,但又與當事各國的政治問題、經濟問題、社會問題密切相關,呈現多側面特征;能源運輸監管規則寄存在國際法淵源,也存在國內法淵源,呈現多層次特征。

在能源運輸監管方面,利益相關主體的核心利益關切有別、利益不對稱程度高。能源運輸在國家層面是出口國與進口國,及其與過境國、乃至潛在合作國之間的相互合作關系。進口國在資源輸出國和過境國已經進行了大量投資,而且需要能源產品的穩定供給,因此,一旦投資作出且合同簽訂,進口國承擔的風險最大、對能源穩定運輸的利益關切最高。相比之下,過境國則對維護能源運輸管道的興趣不高,除非其能從能源運輸工程中獲益。資源輸出國及其企業更關注資源的穩定出口和外資的流入,而資源所在地的原住民和當地社群則更關心資源開發和能源投資能否為自己帶來切身利益。潛在合作國則與既有合作國處在競爭地位,很可能在資源進口國之間形成惡性競爭。

在能源運輸監管方面,法律問題與政治問題、經濟問題、社會問題相互交織。能源運輸監管合作雖然在形式上表現為國家間或國家內部的法律問題,但其在實質上反映了圍繞能源開發和運輸的政治、經濟和社會問題。首先,能源運輸合作是一個經濟問題,圍繞能源貿易、投資、運輸、定價、維護等一系列購買-供給問題。因而,能源運輸監管合作的主要內容是關于能源運輸的準入條件、供給價格、非歧視性待遇等內容。其次,由于能源問題的政治敏感性,能源合作依賴于國家間良好的政治關系,而且深受所在區域的地緣關系的影響。非與能源直接相關的軍事、文化、反恐、民族、領土等地緣關系都有可能并且在現實中影響能源合作。例如,俄羅斯長期將中亞視為其戰略后院,中國與中亞各國之間的能源合作可能引起俄羅斯的地緣焦慮。[[17]]再次,能源運輸項目于上承接能源開發項目、于下連接電力、化工、燃氣等社會波及面廣的市政基礎設施工程,與能源運輸項目沿線的當地社群利益保護密切相關,與當地就業、環境保護、企業治理乃至政府治理(貪污賄賂與跨國犯罪)等社會問題相關聯。

能源運輸監管存在國內法-國際法兩層框架。國際能源運輸法律淵源可以從國際法淵源和國內法淵源兩個方面加以梳理。國際上尚無統一的關于能源運輸的法律規制體系。[[18]]1982 年《聯合國海洋法公約》第五部分規定了海底管道活動規則,第十部分專門規定了陸地管道過境制度;[[19]]1994 年的《能源憲章條約》(Energy Charter Treaty)包含專門的能源運輸條款,明確規定了不妨害原則,[[20]]但其項下的能源過境議定書談判由于歐盟與俄羅斯之間的分歧仍然未能成型;[[21]]《關稅及貿易總協定》也適用于能源貿易,因此與貿易相關的能源運輸糾紛也適用于世界貿易組織(WTO)項下的爭端解決機制。[[22]]也有國家針對能源運輸簽訂了專門的政府間協議或條約。例如,1977年美國和加拿大之間跨國管道協議;1993年英國和愛爾蘭之間關于通過管道運輸天然氣的協議。就國際法實體原則來看,過境自由原則(Principle of Freedom of Transit)、[[23]]非歧視原則(Non-Discrimination)[[24]]和不妨礙原則(Principle of Non-interference)是最常見的關于規制能源運輸的國際法原則。[[25]]然而,這三個法律原則是既有能源運輸國際法淵源中常見的法律原則,這并不當然意味著這些法律原則具有政策上的合理性和學理上的正當性,也不意味著中國擬簽訂的能源運輸協議/條約當然地應納入這些原則。

中國與中亞國家的貿易、投資、能源法律關系一覽表

中亞區域國家

簽署能源憲章條約(1994)時間

是否是世界貿易組織成員方

是否與中國簽訂雙邊投資協定

哈薩克斯坦

17/12/1994

觀察員

10/08/1992

吉爾吉斯斯坦

17/12/1994

20/12/1998

14/05/1992

塔吉克斯坦

17/12/1994

2/03/2013

09/03/1993

土庫曼斯坦

17/12/1994

非成員方

21/11/1992

烏茲別克斯坦

05/04/1995

觀察員

13/03/1992

19/04/2011

就中國與中亞國家關于能源運輸的國際法律框架為例,第一,中國與中亞、俄羅斯等國簽訂有政府間協議,[[26]]但這些政府間協議并未區分爭端的類型,并且僅僅規定談判作為爭端解決的方式。[[27]]相關企業之間也簽訂有商事合作協議。[[28]]第二,WTO機制適用于能源貿易,其中包括能源運輸等問題,但中亞地區國家中的哈薩克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦作為中國的能源進口來源國,并未加入WTO。第三,中國與中亞國家都簽訂有雙邊投資協定,但投資協定簽訂的時間較早,提供的保護程度較低,投資仲裁機制僅適用于與(包括能源投資糾紛的)征收賠償數額相關的糾紛。第四,雖然中亞國家都是能源憲章條約的締約國,但中國尚未簽署能源憲章條約,因此能源憲章條約項下的過境運輸(transit)條款及國家間爭端解決機制并不適用于中國與中亞國家間的能源運輸糾紛。

能源項目所在國的國內法也是規制能源項目運營的重要法律淵源。例如,哈薩克斯坦先后制定了《石油法》、《投資法》、《地下資源和地下資源利用法》、《天然氣法》、《地下資源和地下資源利用法》等能源法律體系。[[29]]我國先后頒布了《電力設施保護條例實施細則》(1992)、《石油天然氣管道保護條例》(2001)、《石油天然氣管道保護法》(2010)等法律法規。

(二)能源運輸糾紛的類型化歸納

能源運輸問題存在多主體、多側面、多層次等復雜特征,因此能源運輸糾紛在歸類上存在主體多樣、內容多樣、起因多樣、效果多樣等多種形式。例如,從糾紛主體來看,可能的能源運輸糾紛包括:政府間糾紛;政府與企業間糾紛,主要是投資者與東道國之間的糾紛;企業間糾紛;企業與當地社群糾紛。從糾紛內容來看,可能的能源運輸糾紛包括:貿易糾紛,例如對產品數量、質量、價格、支付方式、貨物交付等方面的爭議;投資糾紛,例如對投資合同履約、資源勘探開放過程中的爭議;環境糾紛。

本研究更加側重從糾紛起因和影響效果來歸納能源運輸糾紛。從起因來歸納能源運輸糾紛可以更好地理解能源運輸糾紛的產生機理和傳導邏輯。從效果來理解能源運輸糾紛有助于思考能源運輸糾紛的政治、經濟、社會效應,從而為能源運輸糾紛的監管合作和爭端解決機制設計提供指引,從而明確問題導向的合作原則。

1.能源運輸糾紛起因多樣

從糾紛起因來看,可能的能源糾紛包括:政治原因引發的糾紛,例如因領土、民族、歷史、宗教等地緣政治因素引發的糾紛;經濟原因引發的糾紛,例如因能源資源或產品價格大幅波動導致的履約問題、能源運輸市場的市場原則、準入歧視、價格歧視;技術原因引發的糾紛,例如管道工程技術問題引發的管道事故、能源運輸設施突發故障引發的糾紛;環境原因引發的糾紛,如突發環境事件、當地環境長期損害污染等問題;當地社群利益保護引發的糾紛,例如當地社群就業、利益保護等問題;因意外事件引發的安全糾紛,例如有組織犯罪或恐怖襲擊等引發的能源糾紛。

政治原因引發的糾紛

因國內外政治原因引發的糾紛是困擾能源合作的最主要阻礙因素之一。中國與中亞地區在地理上臨近、在地區安全和民族團結方面具有廣泛的共同利益,中亞地區的落后和動蕩不僅影響中國對中亞地區的投資和貿易,而且可能影響中國西北地區的穩定。[[30]]而“為國家發展營造和平穩定的國際環境”一直是中國對外工作的重點。[[31]]在國內層面,中亞各國處在社會轉型期,經濟發展穩定性不足,國內各群體利益沖突較大。例如,吉爾吉斯斯坦在2010年發生顏色革命,[[32]]吉爾吉斯族與烏茲別克族之間的沖突即影響到了中國在該地區的投資和貿易。[[33]]在國際層面,中亞地區地緣政治環境復雜,俄羅斯、美國等全球大國在中亞保有相當的影響力和戰略存在。尤其需要指出,中俄兩方在中亞地區既存在合作也存在競爭,雖然中俄在區域安全方面合作顯著,但雙方在經濟和能源領域競爭態勢顯著。例如,中俄在中亞天然氣進口方面缺乏有效協調,均與土庫曼斯坦簽訂天然氣購買合同,且2008年俄羅斯單方面提高了天然氣的價格,并提高天然氣過境稅。[[34]]

經濟原因引發的糾紛

能源運輸合作首先是一個經濟合作項目。因為市場環境變化,合作各方可能對既已達成的能源運輸價格、產品質量、數量或附件條件等合作條件發生爭議。最典型的情形是因為國際能源市場價格波動、金融危機導致的資金短缺以及各國國內經濟形勢惡化等原因導致資源輸出國要求提高能源運輸價格。還有一種不容忽視的原因是各國國內監管體系變革,導致能源市場的非歧視性待遇、市場準入原則等監管環境發生變化,從而引發能源貿易、能源投資或合同違約糾紛。

技術原因引發的糾紛

能源管道技術主要是指運輸石油、天然氣以及煤炭的管道本身需要達到的工程指標,例如管道的直徑的大小決定能源輸送量、管道實際的承壓能力決定管道的安全性、管道路徑以及配套技術決定能源在運輸途中的損耗量等。技術原因體現的糾紛主要表現為在能源運輸工程施工、維護和運營期間因為技術原因導致的運輸故障。

當地社群保護引發的糾紛

能源項目直接發生在東道國政府或國有企業與外國投資者之間,往往未能直接觸及當地社群,而且,中國政府對外政策運作和國有企業的海外運營往往過分關注與當政政府的關系運營,往往不甚關注與當地社群的關系運營。中亞地區國家處在制度轉型期,社會動蕩,經濟發展水平差異較大,不同地區和社群之間的沖突較大,不同社群從中國投資的獲益程度各異。加之,當地政府腐敗和跨國公司犯罪問題,中亞地區民眾對中國投資具有的排外民族主義情緒也不容忽視。[[35]]由于上述原因,在地區和民族動蕩期間,中國投資的安全難以得到持續保障。

環境問題引發的糾紛

能源管道與環境之間的關系主要表現在能源運輸管道的泄露導致的土地或海洋環境的污染、能源管道的建設對陸地表面的植被以及大陸架上生物的影響、管道進行能源運輸潛在的環境影響,例如管道對地下水源的污染等。中亞國家和中國西北部環境生態脆弱,能源管道對生態環境的影響不容忽視。在發展能源合作的同時,各國應當充分的重視能源管道與環境之間的協調。

因非傳統安全事件引發的安全糾紛

恐怖主義和跨國犯罪等非傳統安全威脅等非傳統安全事件一直是困擾中亞地區局勢穩定的挑戰。[[36]]上海合作組織在成立之初即簽署《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》,[[37]]將打擊三股勢力作為組織的主要任務,隨后各方又簽署《上海合作組織反恐怖主義公約》、《反毒品合作協議》以及《聯合打擊犯罪協議》等安全導向的條約。涉油的刑事犯罪、恐怖主義行為都有可能在未來直接影響中亞地區的能源運輸管道運輸安全。

2.能源運輸糾紛影響復雜

能源運輸糾紛的妥善解決不僅僅要梳理糾紛的發生和傳導機制,還需要統籌糾紛的多維度的影響。從糾紛影響效果來看,復雜的能源運輸糾紛具有經濟、政治和社會三個維度。從國家層面來看,經濟原因引發的糾紛和技術原因引發的糾紛主要影響相關國家之間的經濟合作關系,屬于能源運輸經濟問題;政治原因引發的糾紛和因意外事件引發的安全糾紛主要波及相關國家之間的政治關系,因此屬于能源運輸政治問題;相比之下,環境原因引發的糾紛和當地社群利益保護引發的糾紛則主要影響能源運輸沿線的當地社區治理問題,主要歸為沿線國家國內的社會問題,屬于能源運輸社會問題。需要注意,政治原因引發的能源運輸政治問題具有欺騙性,可能假借經濟或社會問題的形式表現出來。

從能源運輸問題的影響效果出發,結合糾紛產生和傳導機制,我們可以得出問題導向的能源運輸合作原則:經濟問題遵循市場原則,鼓勵市場自由競爭和意思自治,政治問題尊重各國主權平等、倡導政治協商,社會問題尊重各國內政、倡導包容性可持續發展。

經濟問題的社會影響不大,與政治問題隔離的難度不大,因此可以根據市場原則解決,并配備法制化的爭端解決機制。例如針對經濟原因引發的經濟問題,應鼓勵企業在合同中納入商事仲裁條款,并鼓勵各國在國際投資協定、國內法或投資合同中允許私人投資者提起投資仲裁等法制化爭端解決機制。技術原因引發的糾紛解決機制應鼓勵相關國家間建立能源技術部門定期的交流制度,提高能源管道建設的質量,避免因技術問題造成的管道事故;促進私人企業和國有公司之間的技術合作;制定中亞區域內統一的油氣管道安全評估標準,并實施強制的安全評估等。

政治問題的主導邏輯是相關國家之間的地緣政治競爭,能源運輸糾紛只不過是各國政治競爭的媒介和工具。因此能源運輸政治問題的解決依賴于相關國家的政治磋商和外交溝通,必要時可以建立第三國或國家組織應邀介入的調解機制。能源運輸安全合作應該著力建立管道運輸信息共享和事故通報機制,加強沿線國家的實時監管;建立應急響應機制,提高各國發現并確定事故發生管段,降低安全事故造成的經濟損失;強化各國打擊跨國犯罪的合作,加強各國對恐怖主義、分裂主義和極端主義的打擊;各國也應完善國內管道保護立法,必要時可以考慮以刑事手段嚴厲打擊影響運輸管道安全的違法行為。

社會問題與當地治理體系密切相關,關乎當地社群利益的保護,因此其糾紛解決應注重平衡各方利益,應以當地救濟體系為主,并輔以相關國家之間的政治磋商。另外,中國的海外投資企業應加強公司治理,注重公司責任建設,注重加強對當地就業、社區建設、公共設施的投入,力爭能源開發項目應該惠及所有利益相關方。此外,各國在開展能源運輸合作過程中,尤其是能源管道建設和運營過程中,應當充分正視環境問題的重要性,進行環境影響評估、建立能源管道泄露的應急計劃、建立并完善能源管道污染責任的法律體系。

本部分通過糾紛發生傳導機制和影響效果兩個標準對能源運輸糾紛進行類型化細分,并從問題導向出發探討制度建構原則,明確能源運輸相關的經濟問題以市場原則為主、社會問題以當地救濟為主、政治問題以國家間外交途徑解決為主的基本合作原則,刻畫能源運輸糾紛經濟-社會-政治問題的漸變圖譜。下部分結合能源運輸糾紛的類型化研究,結合國際法、國內法、外交手段的比較制度優勢,試圖探討中亞地區多元能源運輸糾紛爭端解決機制的配置問題。

二、能源運輸糾紛的爭端解決機制

(一)爭端解決機制的政策選項

能源運輸糾紛屬于國際能源議題和國際貨物運輸領域中的特殊問題。對國家而言,可用的爭端解決機制包括東道國當地救濟、外交磋商、調解、國際仲裁以及國際司法裁判。

1.當地救濟

能源運輸糾紛發生地所在國的當地救濟體系是國際能源糾紛的默認爭端解決機制。除非有國際條約或相關合同作其他約定,能源運輸糾紛應當由當地的司法機構解決。某些能源運輸糾紛的確可能涉及高政治敏感、高社會影響的領域,這決定了這些糾紛的確應留由東道國自行處理。

然而,國內法律體系的弊端不容忽視:國內法律體系難以為投資者所信任;一國國內司法體系運作對另一締約國而言的觀察性較低。締約國難以通過國內司法程序的運作來觀察和衡量一國是否履行其在相關國際條約中的義務。換言之,如果一國司法透明度較高或兩國相互觀察的成本較低,國內監管體系仍有適用的制度空間。例如,我國《對外合作開采陸上石油資源條例》第25條規定,合作開采陸上石油資源合同的當事人因執行合同發生爭議時,應當通過協商或者調解解決;不愿協商、調解,或者協商、調解不成的,可以根據合同中的仲裁條款或者事后達成的書面仲裁協議,提交中國仲裁機構或者其他仲裁機構仲裁。土庫曼斯坦《油氣資源法》第50條規定,如協議無另行規定,所有其他爭端, 包括承包商、法人和土庫曼斯坦公民之間的爭端,將由土庫曼斯坦授權的司法機構解決。哈薩克斯坦《投資法》也規定在投資糾紛可通過哈薩克斯坦共和國法院根據國際條約和現行法規, 也可通過雙方在協議中所確定的國際仲裁法庭來解決。[[38]]

2.外交磋商

國際的能源爭議最普遍應用的,同時也是最有效的解決方式就是主權國家政府直接進行外交磋商和協調。這是由能源涉及國家根本利益和國家安全的特性所決定的。在實踐中最具有代表性的就是俄羅斯與烏克蘭之間的天然氣糾紛。由于俄羅斯與烏克蘭之間的天然氣貿易糾紛,俄羅斯關停了途徑烏克蘭向歐洲國家供氣的天然氣運輸管道,此舉嚴重影響了歐盟國家的天然氣供應。這場“斗氣”糾紛目前的解決方法只能留由受影響的國家與俄羅斯政府之間進行協商。

就比較優勢而言,外交磋商的發起較為靈活,無需相關國家事前訂立相關條約;一旦有關國家達成和解方案,往往也意味著糾紛各方同意自動遵守。然而,母國發起外交磋商的政治敏感性較高,很可能因外交磋商而影響兩國政治外交大局,所以,在兩國政治關系密切或母國相對較為弱小時,外交磋商發揮作用的可能性有限。外交磋商的效率較低,即使啟動也不能保證達成令雙方都能接受的方案。因此,就功能定位而言,外交磋商只能作為相關能源運輸爭端和平解決的第一步,可與調解和國際仲裁等制度相互配合,而且隨著國際爭端解決制度化和法制化的加深,外交磋商的制度空間將逐步縮小。

3.調解

調解與外交磋商的最大不同之處在于第三方介入了糾紛解決程序。外交磋商僅發生在直接涉事的國家之間;調解則意味著直接涉事的國家在第三方(國家或國際組織)的撮合下進行磋商。第三方介入,改變糾紛各方的收益評估和權力對比,擴大了糾紛和解的可能性。調解的成功有賴于第三方的實力和調解意愿:只有在第三方實力較為強大且具有較強的政策主動性時,調解才能有效啟動推進。

4.國際裁判與國際仲裁

能源運輸糾紛也可以通過國際裁判或國際仲裁的方式解決。《聯合國海洋法公約》在第297條規定:成員國自由行使第58條規定的關于航行、飛越以及鋪設海底電纜和管道的權利遭到阻礙而發生爭議時,應當適用公約提供的包括國際法院裁判在內的爭端解決機制。同樣,《能源憲章條約》也提供了國際仲裁機制:投資者與投資項目所在的東道國之間產生爭議時,投資者可以在條約提供的國際仲裁機構中選擇對東道國提起仲裁(第26條);締約國之間的糾紛則可以選擇適用聯合國國際貿易法委員會制定的仲裁規則(第27條)。

通過國際仲裁方式解決能源運輸糾紛具有諸多優點。國際仲裁目前已經成為化解國際商事糾紛的重要解決方式。國際仲裁機構所提供的仲裁程序規則都是相當成熟和完善,為和平解決爭端提供了程序平臺,代表性的仲裁機構包括國際商會仲裁院(The ICC Court of Arbitration,簡稱 ICCCA)、斯德哥爾摩商會仲裁院(The Arbitration Institution of The Stockholm Chamber of Commerce)、倫敦國際仲裁中心(簡稱 LCIA)、香港國際仲裁中心(簡稱 HKIAC)等。相比于國內救濟,國際仲裁的中立性高、國際聲譽強,糾紛當事人可以通過任命仲裁員的方式對爭端解決程序加以一定程度的過程控制。然而,需要明確,通過國際司法裁判或國際仲裁解決能源運輸糾紛需由相關國家在糾紛發生前或糾紛發生后達成仲裁合意。[[39]]

(二)建設多元爭端解決機制

四種爭端解決機制比較來看,當地救濟的比較優勢在更好平衡包括當地社區在內的利益相關者的利益,適合解決社會影響較大的能源運輸糾紛。外交磋商和調解的比較優勢在于相關國家對爭端解決的控制程度較高,能夠對糾紛解決的政治效果加以控制,適合解決政治影響較大的能源運輸糾紛。國際仲裁和國際裁判的比較優勢在于法制化的爭端解決程序,規則的確定性高、中立性強、國際聲譽高,適合解決主要體現市場經濟原則的能源運輸糾紛。

從能源運輸問題的影響效果出發,結合不同糾紛解決機制的比較優勢和功能區間,我們可以得出問題導向的能源爭端解決機制設定原則:經濟問題應主要由國際仲裁或國際裁判機制解決;政治問題應主要由相關國家外交磋商或調解解決;社會問題應主要由當地救濟解決。

各種爭端解決機制并不是相互排斥的,恰恰相反,一個多層次、有側重的能源運輸爭端解決體系可以滿足不同主體的政策需求,系統地促進能源爭端的和平化解。以外交磋商和調解作為國際仲裁或國際裁判的前置程序,可以篩除那些易于解決的糾紛,節省相關各方的時間和金錢成本,同時又為復雜性較高的糾紛提供了國際仲裁作為最后的救濟手段。同時,將社會波及面過廣的糾紛留由東道國當地救濟體系解決,將其排除于國際仲裁之外。

例如,《能源憲章條約》就能源運輸問題建立了多種形式的爭端解決機制。首先,能源憲章條約鼓勵締約國以外交手段、通過磋商的方式友好地解決條約項下的所有糾紛(第27(1)條)。其次,專門針對能源運輸糾紛,能源憲章條約規定了以秘書長任命的調解員(conciliator)為主的調解機制,來促成糾紛各方和解并有權決定臨時措施(包括關稅和其他運輸條件)(第7(7)(c)條)。第三,能源憲章條約項下的國家間爭端解決機制,即國家間仲裁,也適用于能源運輸糾紛(第27(2)條)。第四,能源運輸糾紛涉及的事實類型廣泛,可能與能源投資糾紛在外延上存在重疊。能源憲章條約也規定了投資者-國家爭端解決機制,私人投資者可以據此將與東道國的投資糾紛(第26(1)條),包括投資合同引發的糾紛(第10(1)條),都訴諸國際仲裁庭。理論上,投資者有可能以投資糾紛為由在國際仲裁庭起訴實質上國際運輸糾紛;實踐中,的確發生多起圍繞天然氣管道建設、[[40]]石油存儲工程、[[41]]石油運輸、[[42]]長期能源運輸合同[[43]]投資仲裁案件。

三、建設中亞能源運輸共同體的政策建議

(一)建構理念

中國與中亞國家能源合作的地理區位臨近,制度基礎好,[[44]]經濟結構互補性強,中國具有技術、經驗、市場等優勢與中亞各國豐富資源稟賦相互耦合,中國-中亞存在廣泛的合作空間。故此,中國可考慮推動中亞能源共同體建設,尤其是中國-中亞能源運輸共同體建設。[[45]]

中亞能源運輸共同體建設應以能源供應安全為導向、堅持互利合作理念。能源供應安全對中國而言至關重要,[[46]]中國推動的中亞能源運輸共同體建設應以保障能源穩定、安全供給為最優先政策,堅持互利共贏的合作原則,以此保障能源運輸合作的可持續進行。能源供應安全具有多種表現形式:其一,促進能源進口國與出口國之間合作的穩定性,其次,確保能源供應合作的法制化與去政治化,減少非商業因素多能源合作的影響;其三,對能源運輸過程中可能產生的環境問題、沿線社群利益保護問題設定處置預案,增強能源運輸合作的透明度和包容性,減少能源運輸意外事件的波及效應;其四,能源運輸價格的靈活性調整機制,減少價格波動對合作各方的影響。[[47]]例如,中國-中亞天然氣管道是一個開放性多邊合作項目,并非排他性能源合作,不僅得到了相關四國企業的積極響應,而且俄羅斯和美國的企業也參與到管道項目的技術合作和氣田開發。

中亞能源運輸共同體建設應堅持法律規則與政治原則相結合的理念。能源問題的政治敏感性高,因此,中國對外能源合作應綜合利用確定性較高的法律規則和靈活性較高的政治原則,堅持法律規則與政治原則相結合。在政治原則上,中國應堅持“與鄰為善、以鄰為伴”的周邊外交方針,推動樹立合作安全觀,增強中國與中亞國家的政治互信,推動建立符合中國利益的國際能源新秩序。[[48]]在法律規則上,以具體能源工程為基礎,盡可能規定各方詳細、具體的權利義務,為各方活動提供基本的法律規范,推動貿易投資便利化,并為化解能源糾紛提供多種形式的爭端解決機制。中亞能源運輸共同體建設應建構多層次的爭端解決體系,建立和發展國家間友好關系:外交或政治的解決方法是首選,多邊機制是重要途徑,法律方法為最后保障。[[49]]

中國應堅持開放的區域主義理念。[[50]]第一,中國應該歡迎區域外的其他國家參與到中國-中亞的合作框架中來,以盡可能減少中俄、中美關系對中國-中亞關系的負面影響。[[51]]第二,中國推進的中亞能源合作應該是惠及所有利益相關者的包容性合作,不僅對所有參與國有利,而且能夠惠及當地企業、周邊社群等國內私人群體。中國-中亞合作存在地區安全和能源供應兩種主導的政策邏輯。兩種政策邏輯其實可以協調,關鍵是中國主導的能源項目不僅維護對華能源供應的穩定,而且必須能夠惠及當地社區(而不是獨享利益引發當地社區的反感乃至反對),以能源項目建設促進當地經濟發展、民族和解和區域合作,以維護中亞地區的局勢穩定。理論上,中國完全可以通過經濟合作的方式促進中亞沖突管理機制的完善和穩定,通過經濟發展彌合政治和民族緊張局勢。[[52]]

(二)制度依托

就推動建立中亞能源運輸共同體的制度依托,中國有多個政策選項:上海合作組織,能源憲章組織,乃至另起爐灶推進“絲綢之路自由貿易協定”、建設“絲綢之路能源帶”。

第一,能源合作可能構成上海合作組織的重要合作方向。[[53]]以上海合作組織為制度依托,中亞能源運輸共同體的制度建構成本低,無須另起爐灶,加之,成員國數量有限,既有合作基礎好,談判的政治難度低。俄羅斯、中亞國家與中國的能源長期供求格局已經形成,能源相互依賴程度逐步上升。例如,中國-中亞天然氣管道就是中亞區域能源合作的亮點工程。土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦的資源和地理優勢與中國的資金、市場和技術優勢的耦合,促進土庫曼斯坦的能源出口多元化戰略和烏、哈兩國的關聯帶動就業,實現了中國天然氣供給的增加。[[54]]

值得注意,上海合作組織以中亞地區安全和反恐為制度導向,目前尚未形成保障能源安全的實體制度框架和具體規則,而且在其制度框架內開展中亞能源運輸共同體建設未來不易吸引域外國家參與,制度的可復制性較低。中俄兩國在能源合作問題上實現良性制度性合作是決定上合組織框架內中亞能源(運輸)共同體建設的關鍵。在中亞能源合作中,實現中國與俄羅斯的互利共贏是中國與中亞能源合作的挑戰之一。[[55]]

第二,能源憲章也構成中國推進中亞能源運輸共同體建設可考慮的制度框架。中亞五國都是能源憲章條約的締約國,中國也于今年5月簽署了《國際能源憲章》政治性宣言。中國可以考慮簽署能源憲章條約,深度介入能源憲章改革進程,并推動能源憲章框架下能源過境運輸議定書的談判。能源憲章組織作為以能源治理為核心的綜合性國際組織,其規制范圍涉及能源投資、貿易、運輸、效率等與能源有關的諸多政策議題,制度框架完善,法律框架完整。中國以能源憲章為制度依托推進中亞能源運輸共同體建設的制度建構成本低,體系的開放性強,未來可推廣復制于其他國家和地區。

然而,能源憲章組織成員國眾多,以能源憲章為制度依托推進能源運輸議定書的談判,政策難度較大,但一旦達成,可以大大擴大受保護的能源運輸范圍,提高中國在國際能源治理體系中的地位。而且,中國如何推動能源憲章制度升級,提高制度設計對既有和潛在成員國的吸引力也挑戰中國提供國際公共產品的能力。

第三,中國完全可以結合“一帶一路”建設,推動建立“絲綢之路能源帶”,簽署包括能源議題在內的“絲綢之路自由貿易協定”。[[56]]第一,在戰略上,一帶一路建設是中國改善國際經濟治理體系、尋求國際合作新形勢的制度嘗試;國際能源市場復雜多變,世界石油消費市場從發到國家轉向新興經濟體國家轉移,中國在國際能源秩序中的消費比重與話語權嚴重失調,中國應積極實現從規則的被動接受者到國際能源公共品提供者的角色轉變。因此,包括中亞在內的絲綢之路能源帶建設有助于中國參與制定新能源的技術標準、貿易規則和管理制度,爭取國際能源規則的話語權。“中國不能認為不分擔責任就可以發揮更大影響力。國際能源只需急劇變化、中國能源安全面臨新挑戰以及中國國際地位的提升,中國應該抓住改革國際能源秩序的時機,貢獻中國倡議和中國方案,積極推動國際能源新秩序的早日建立。”[[57]]第二,在政策上,絲綢之路能源帶建設符合中國最近積極推動“一帶一路”建設的政策動向,是“一帶一路”建設的重要內容,與中國優先外交方向的契合度高。第三,在經濟上,中國在基礎設施建設、能源開發、制造業方面的強大技術能力和資本優勢明顯,相比之下,中亞地區豐富的資源稟賦和資本緊缺的政策需求,因而基礎設施合作和能源資源開發項目成為相關各方的利益切合點。[[58]]

當然,作為另起爐灶的制度建構,“絲綢之路能源帶”建設無疑需要中國投入相當程度的政治和經濟資源,需要與“一帶一路”建設的總體框架統籌協調,一體推進。此外,中國也需要夯實“絲綢之路能源帶建設”的經濟和政治基礎,倡導互利共贏的包容性合作,提高“絲綢之路能源帶建設”對目標國家的制度吸引力。

綜合考慮政治可行性和制度優勢,短期內,中國可考慮以上海合作組織為制度依托,以能源憲章為制度模板,設計和推廣中亞能源運輸共同體的制度框架和具體規則。長期內,中國可考慮推動能源憲章的系統性改革,結合能源憲章推進范圍涵蓋歐亞大陸的絲綢之路能源帶戰略。

(三)規則設計原則

從糾紛的政策影響出發,兼顧政治可行性、社會可接受性與經濟合理性,本研究指出中亞能源運輸共同體建設應遵循漸進合作、包容合作與法制化合作的規則設計三原則。

顧及到能源運輸糾紛的政治影響,從政治可行性角度出發,中亞能源運輸共同規則設計應遵循漸進合作原則,即規則設計兼顧實體規則與程序規則的平衡,兼顧法律規則與政治性宣言的平衡,從政治性宣言到法律規則、從非制度化合作到制度化合作地推進中亞能源運輸共同體建設。例如,可以考慮以具體能源項目為依托,建立雙邊或多邊能源合作促進機構,建立多部門聯席會議機制;[[59]]在潛在國家利益聚合程度較高、合作基礎較好的領域推進具體務實的規則談判,在分歧較大的領域推動宣示性功能較強的政治性宣言,并可以考慮建立制度性機構,例如工作組,以推進后續法律規則的談判;顧及既有和潛在合作方不同的利益和政策需求,通過靈活務實手段開展多種形式的雙邊和多邊合作,減少利益相關國家的地緣政治憂慮,爭取吸引更多地國家接受、參與到中亞能源運輸共同體建設。

顧及到能源運輸糾紛的社會影響,從社會可接受性角度出發,中亞能源運輸共同規則設計應遵循包容性合作原則,即規則設計應盡最大可能實現利益相關者的權利和利益平衡,將涉事各國政府、企業、當地社群納入到規則設計和糾紛解決過程中。例如,可以考慮建立政府、企業、社會多層面之間的合作與對話機制;增強規則設計、制度運作和爭端解決的透明度,定期向社會公眾發布相關信息;建立區域交通信息預警和協調機制,[[60]]提高各方應對運輸事故的響應速度,降低能源運輸的安全風險和潛在損失。

顧及到能源運輸糾紛的經濟影響,從經濟合理性角度出發,中亞能源運輸共同規則設計應遵循法制化合作原則,即規則設計應著力于為市場參與者提供明確的事前規則,降低能源運輸市場參與者的交易成本,并增強中亞共同體各方在國際能源市場的競爭力和談判能力。例如,中亞能源運輸共同體建設可以考慮設立中亞區域能源定價機制,建立具有前瞻性的定價機制和支持體系,鼓勵成員方進行長期穩定合作,[[61]]減少區域內國家的惡性競爭,并能夠影響區域內各國在國際能源市場的影響力;[[62]]建立能源需求、供給和運輸的協調機制,鼓勵成員方在價格、運輸準入條件、技術標準方面協調一致,鼓勵各方將國際能源運輸與國內運輸體系整合統一,形成多元立體的運輸體系,[[63]]保障對共同體成員的優先供應;[[64]]建立區域技術交易平臺和知識產權保護體系,促進能源資源的“上中下游”一體化開發,縮短從資源、技術向經濟效益轉化的周期。[[65]]

四、結論

能源領域合作的經濟和政治風險高,能源運輸糾紛起因多樣、影響復雜,能源運輸監管合作在國際和國內兩個層面涉及多種利益相關主體,法律問題與政治問題、經濟問題、社會問題相互交織。能源運輸相關的經濟問題應主要由國際仲裁或國際裁判機制解決;能源運輸相關的政治問題應主要由相關國家外交磋商或調解解決;能源運輸相關的社會問題應主要由當地救濟解決;各種爭端解決機制相互組合,形成一個多層次、有側重的多元能源運輸爭端解決體系,系統地促進能源爭端的和平化解。

中國與中亞國家能源合作緊密,經濟互補性強,存在制度化的合作基礎。中國應在“一帶一路”建設的背景下推動建設中亞能源共同體,尤其是中國-中亞能源運輸共同體。中亞能源運輸共同體建設應堅持以能源供應安全為導向、倡導互利共贏、法律規則與政治原則相結合、開放的區域主義的建構理念;短期內以上海合作組織為制度依托,以能源憲章為制度模板,設計和推廣中亞能源運輸共同體的制度框架和具體規則,長期內可考慮參與推動能源憲章的系統性改革,借此推動建設覆蓋歐亞大陸的“絲綢之路能源帶”;在兼顧政治可行性、社會可接受性與經濟合理性的基礎上,遵循漸進合作、包容合作與法制化合作的規則設計原則。



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注釋:[

[1]] 習近平:邁向命運共同體 開創亞洲新未來,外交部網站,2015/03/28,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1249640.shtml(最后訪問日期2015年5月10日)。

[[2]] 《“一帶一路”遠景和行動》在合作重點部分指出,“加強能源基礎設施互聯互通合作,共同維護輸油、輸氣管道等運輸通道安全,推進跨境電力與輸電通道建設,積極開展區域電網升級改造合作;加快投資便利化進程,消除投資壁壘,加強雙邊投資保護協定、避免雙重征稅協定磋商,保護投資者的合法權益;加大煤炭、油氣、金屬礦產等傳統能源資源勘探開發合作,積極推動水電、核電、風電、太陽能等清潔、可再生能源合作,推進能源資源就地就近加工轉化合作,形成能源資源合作上下游一體化產業鏈;加強能源資源深加工技術、裝備與工程服務合作。”國家發展改革委、外交部、商務部,推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動,發改委網站,2015-03-28,http://www.sdpc.gov.cn/xwzx/xwfb/201503/t20150328_669089.html(最后訪問日期2015年5月10日)。

[[3]] 確保一個安全、高效的能源供應體系至關重要:安全和高效政策目標有時存在替代?能源運輸中立原則對保障能源安全和高效供應的作用幾何?

[[4]] 例如,2006年俄羅斯-烏克蘭之間因地緣政治緊張導致的天然氣運輸糾紛已經影響到俄羅斯-歐盟之間的政治和經濟關系。

[[5]] 中國土庫曼斯坦協力構建能源合作國際樣本,經濟參考報,2011年11月28日,http://www.chinanews.com/ny/2011/11-28/3489529.shtml。

[[6]] 關于能源憲章條約與中國國內法律的兼容性分析,參見Wenhua Shan, Peng Wang, Report on Compatibility of Chinese Laws and Regulations with the Provisions of the Energy Charter Treaty, Energy Charter Secretariat, 2015.

[[7]] 單文華、王晗、王鵬,“一帶一路”建設背景下中國加入能源憲章的成本收益分析,國際法研究,2016年第1期。

[[8]] Zhuwei Wang, Securing Energy Flow from Central Asia to China and the Relevance of Energy Charter Treaty, Energy Charter Secretariat, 2015.

[[9]]中亞天然氣管道運行協調機制成效顯著,中國石油新聞中心,http://news.cnpc.com.cn/system/2012/04/25/001374966.shtml。

[[10]] 上海合作組織成立宣言,六、上海合作組織是在 1996 年和 1997 年分別于上海和莫斯科簽署的關于在邊境地區加強軍事領域信任和關于在邊境地區相互裁減軍事力量兩個協定的基礎上發展起來的。

[[11]] 上海合作組織成立宣言,第四條。

[[12]] 上海合作組織成立宣言,第九條。

[[13]] 例如,《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》將能源領域合作確定為合作的優先方向,并具體要求“開展在燃料和能源領域的合作,提高現有能源生產能力和能源網絡的效益”,http://www.sco-ec.gov.cn/crweb/scoc/info/Article.jsp?a_no=568&col_no=50。

[[14]] 中國對吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦的基礎設施建設項目至關重要,因為這些國家將很難再找到其他投資者。這些基礎設施是新疆網絡的延伸,為當地社區提供服務,并且是中國出口產品以及中亞商品的關鍵運輸動脈。中國在中亞國家的公路和鐵路建設、管道和電網鋪設方面大力投資。國際危機組織,中國的中亞問題,亞洲報告,第244期,2013年2月27日,11頁。

[[15]] 2013年中國是哈薩克斯坦第二大出口貿易伙伴(份額為17.1%,僅次于意大利18.4%),第二大進口貿易伙伴(16.8%,僅次于俄羅斯的36.2%),2013年中國是哈薩克斯坦的第四大投資存量國(為56.7億美元)。2011年以來,中國連續三年居土庫曼斯坦的四大貿易伙伴之首,2013年底,中國對土庫曼斯坦投資存量為2.53億美元。2013年,中國是烏茲別克斯坦第二大貿易伙伴(僅次于俄羅斯),投資存量1.98億美元。2013年底,中國是吉爾吉斯斯坦的地塞達貿易伙伴國,對吉爾吉斯斯坦投資存量8.86億美元。2013年底,中國是塔吉克斯坦的第三大出口貿易伙伴(12.9%,次于俄羅斯的19.4%和哈薩克斯坦的13.5%),中國對塔吉克斯坦投資存量為5.99億美元。中國與中亞國家的國別貿易數據和國別投資數據,參見商務部《對外投資合作國別(地區)指南》報告之哈薩克斯坦(39頁,42頁)、土庫曼斯坦(20-23頁)、烏茲別克斯坦(20-22頁)、吉爾吉斯斯坦(21-23頁)、塔吉克斯坦(27-29頁),http://www.fdi.gov.cn/1800000121_10000033_8.html。

[[16]] 王海燕,上海合作組織成員國能源合作:趨勢與問題,俄羅斯研究,2010年第3期。

[[17]] 關于中美、中俄、中印等大國博弈對中國-中亞能源合作的影響分析,參見楊晨曦,“一帶一路”區域能源合作中的大國因素及應對策略,新視野,2014年第4期,http://www.ciis.org.cn/chinese/2014-07/30/content_7104171.htm

[[18]] 楊澤偉,跨國能源管道運輸的若干國際法問題,暨南學報,2007年第5期。

[[19]] 《聯合國海洋法公約》第19條第1款規定:“通過只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全,就是無害的。……”第2款h項規定了與跨境管道有關的排除過境自由的因素,即對沿海國的環境造成了違反公約的嚴重污染時,沿海國既可以對管道事項采取合理的措施。

[[20]] 不妨害原則是針對由于管道運輸本身以外的因素導致運輸中斷的問題制定的。《能源憲章條約》的第7條第6款就作出了詳細的規定:“能源物資和能源產品因為過境通過其領土的締約國,如果出現了由于過境引起的爭端,該國不得中斷現有的能源管道運輸或是消減能源管道的運輸量;也不得允許其管轄范圍內的任何機構作出中斷能源管道運輸或是消減能源管道的運輸量的行為……”《能源憲章條約》規定的這一原則從理論出發點上是正當的,但是在實踐中,有國家或學者認為該原則過于理想化。在現實的國際能源運輸中,能源管道已經被視作國家之間進行政治博弈的工具。能源的爭端背后一般都隱含著國家政治上的沖突,這種不妨害原則在一定程度上忽視了政治對于國家能源政策和決定的影響力。

[[21]] 現有議定書中的爭端解決條款是能源憲章條約地27條第3款的臨時仲裁。2003年能源憲章發布了跨境能源運輸項目的示范協議(Inter-Governmental Model Agreement on Cross-Border Pipelines, IGA)。

[[22]] 非歧視原則是國際法上最為普遍以及最為基本的一項原則。世界貿易組織將非歧視原則與市場開放原則和公平競爭原則定位為 WTO 的三大基本原則。中國在入世承諾書中表明,在運輸、能源、基礎電信及其他生產設施的要素領域,給予外國個人、企業和投資企業以非歧視待遇。反映在跨國能源管道運輸領域,則意味著針對管道運輸能源產品的來源地、目的地和運輸管道本身的建設不應當被實施差別待遇。管道運輸這種來源于或是前往其他締約國領土的過境運輸,不應當受到不必要的限制和延遲。并且能源管道運輸的關稅和過境稅以及其他國境費用等方便都應當貫徹非歧視原則。另外,國際上一些國家明確在國內法中進行了規定,能源管道經營者不得從事能源交易業務,必須按照非歧視原則想所有的下游能源消費者提供運輸服務。

[[23]] 過境自由原則在國內法上類似于通行權或地役權,在國際法上類似于公海自由航行原則,具體到能源運輸方面在,則應表現為管道運輸途徑他國領土時,不得損害過境國的利益。

[[24]] 非歧視原則可能表現為國民待遇、最惠國待遇和互惠待遇原則。

[[25]] 楊澤偉,跨國能源管道運輸的若干國際法問題,暨南學報,2007年第5期,49-51。

[[26]] 中國與中亞國家就能源問題簽訂的政府間協議,包括中國政府與哈薩克斯坦國政府簽訂的《關于在石油和天然氣領域合作的協議》、《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府關于中哈天然氣管道建設和運營的合作協議》、中哈《避免雙重征稅協定》等; 又如中國政府與土庫曼斯坦國政府簽訂的《關于實施中土天然氣管道項目和土庫曼斯坦向中國出售天然氣總協議》、《中土關于進一步鞏固和發展友好合作關系的聯合聲明》等; 我國與烏茲別克斯坦簽署的《中華人民共和國與烏茲別克斯坦關于建設和運營中烏天然氣管道的原則協議》。

[[27]] 林超,能源過境運輸爭端解決機制研究,遼寧大學碩士學位論文,2014年。

[[28]] 例如,中國石油天然氣集團公司和哈薩克斯坦國家石油天然氣公司簽訂的《關于中哈天然氣管道建設和運營的基本原則協議》、《關于哈薩克斯坦共和國阿塔蘇至中華人民共和國阿拉山口原油管道建設基本原則協議》, 中國石油天然氣集團公司與烏茲別克國家油氣公司簽署的《中烏天然氣管道建設和運營的原則協議》等。例外的情況是,相關企業與運輸工程所在地國家簽訂的相關合作協議,如中國石油天然氣集團公司和土庫曼斯坦油氣工業與礦產資源部簽訂的《關于建設中土兩國天然氣管道基本原則協議》。劉再輝,中國與中亞國家能源合作的若干法律問題,新疆社會科學,2009年第2期。

[[29]] 具體分析參見,劉再輝,中國與中亞國家能源合作的若干法律問題,新疆社會科學,2009年第2期。

[[30]] 外交部副部長程國平在2012年上海合作組織峰會上表示,“中亞地區的和平與穩定涉及到中國的核心利益,也涉及到上合組織各成員國的利益。”外交部,決不允許中亞發生西亞北非那樣的動亂,2012年2月8日,http://news.sina.com.cn/c/2012-06-08/053924556861.shtml。

[[31]] 《中國的和平發展》(2011)白皮書將“為國家發展營造和平穩定的國際環境”視為對外工作的中心任務。國務院新聞辦公室,中國的和平發展,2011年9月6日,http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/Document/1000032/1000032_1.htm。

[[32]] 奧利弗·布羅伊納[德],保護在吉爾吉斯斯坦的中國公民——2010年撤離行動,國際政治研究,2013年第2期,30-35。

[[33]] 國際危機組織,中國的中亞問題,亞洲報告,第244期,2013年2月27日,11頁。

[[34]] 雷琳、王維然,“形成中的中亞權力均衡與上海合作組織的發展”國際學術研討會,新疆大學學報,2010年第4期。龐昌偉、褚昭海,土庫曼天然氣出口多元化政策與決策機制分析,俄羅斯研究,2009年第6期。

[[35]] 國際危機組織,中國的中亞問題,亞洲報告,第244期,2013年2月27日,14-15頁。

[[36]] 孫壯志,中亞地區安全的熱點問題與走勢分析,新疆師范大學學報,2011年第2期。(作者梳理了影響中亞地區安全局勢的熱點問題:吉爾吉斯斯坦的國內政治動蕩、中亞地區極端勢力和跨國犯罪問題、中亞各國間的資源糾紛、費爾干納地區的邊界爭端、錯綜復雜的大國競爭等)

[[37]] 哈薩克斯坦共和國、中華人民共和國、吉爾吉斯共和國、俄羅斯聯邦、塔吉克斯坦共和國和烏茲別克斯坦共和國六個國家于2001年6月15日共同簽訂《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》。

[[38]] 劉再輝,中國與中亞國家能源合作的若干法律問題,新疆社會科學,2009年第2期。

[[39]] 劉再輝,中國與中亞國家能源合作的若干法律問題,新疆社會科學,2009年第2期。

[[40]] Nabucco Gas Pipeline International GmbH in Liqu. v. Turkey, ICSID Case No. ARB/15/26.

[[41]] Mamidoil Jetoil Greek Petroleum Products Societe Anonyme S.A. (Greek) v. Albania, ICSID Case No. ARB/11/24.

[[42]] Aktau Petrol Ticaret A.?. and Som Petrol Ticaret A.?. v. Kazakhstan, ICSID Case No. ARB/15/8.

[[43]] ALPIQ v. Romania, ICSID Case No. ABR/14/28. Cem Uzan v. Republic of Turkey, SCC Arbitration.

[[44]] 強曉云,上合組織多邊合作的前景——管道合作視角的分析,上海商學院學報,2010年第2期。

[[45]] 楊澤偉,東北亞能源共同體法律框架初探,法學,2006年第4期。

[[46]] 楊澤偉,中國能源安全問題:挑戰與應對,世界經濟與政治,2008年第8期。

[[47]] 劉再輝,中國與中亞國家能源合作的若干法律問題,新疆社會科學,2009年第2期。

[[48]] 楊澤偉,國際能源秩序的變革:國際法的作用與中國的角色定位,東方法學,2013年第4期,86。

[[49]] 楊澤偉,跨國能源管道運輸的爭議解決機制,法學,2007年第12期,90-91。

[[50]] 2015年3月28日,中國國家主席習近平在博鰲亞洲論壇2015年年會作主旨演講,強調“邁向命運共同體,必須堅持合作共贏、共同發展。在推進亞洲經濟一體化的同時,我們要堅持開放的區域主義,協調推進包括亞太經合組織在內的跨區域合作。”http://www.chinanews.com/gn/2015/03-28/7166241.shtml

[[51]] 中亞的地緣政治復雜,中、俄、美都對中亞發揮著各自的影響。雷琳、王維然,“形成中的中亞權力均衡與上海合作組織的發展”國際學術研討會,新疆大學學報,2010年第4期

[[52]] 貝爾納多·馬里亞尼,中國在中亞的利益及角色,SAFEWORLD政策簡報,2013年10月,4頁。

[[53]] 王海燕,上海合作組織成員國能源合作:趨勢與問題,俄羅斯研究,2010年第3期。強曉云,上合組織多邊合作的前景——管道合作視角的分析,上海商學院學報,2010年底2期。劉志中,新絲綢之路背景下中國中亞自由貿易區建設研究,東北亞論壇,2014年第1期,117頁。潘光,上海合作組織與中國的海外能源發展戰略,世界經濟研究,2005年第7期。

[[54]] 強曉云,上合組織多邊合作的前景——管道合作視角的分析,上海商學院學報,2010年底2期,44頁。

[[55]] 關于中美、中俄、中印等大國博弈對中國-中亞能源合作的影響分析,參見楊晨曦,“一帶一路”區域能源合作中的大國因素及應對策略,新視野,2014年第4期,http://www.ciis.org.cn/chinese/2014-07/30/content_7104171.htm。

[[56]] 劉志中,新絲綢之路背景下中國中亞自由貿易區建設研究,東北亞論壇,2014年第1期。

[[57]] 楊澤偉,國際能源秩序的變革:國際法的作用與中國的角色定位,東方法學,2013年第4期,94

[[58]] 劉志中,新絲綢之路背景下中國中亞自由貿易區建設研究,東北亞論壇,2014年第1期。

[[59]] 就中國對中亞政策而言,多個政府部門都能參與乃至影響相關政策的指定與執行。國務院總體負責中國對中亞政策;中共外聯部和中共中央外事工作領導小組處在領導與協調位置;外交部負責一般性和總體性的外交政策執行工作;商務部負責對外經濟關系和對外援助方面的外交政策執行工作;國家發改委下屬的國家能源局在中亞能源合作領域處在關鍵位置,不僅能夠參與對中亞能源政策的指定,而且直接參與國際能源合作,并能打通國際合作與中國國內能源建設的關聯,在能源價格、財政、稅收及環保方面發揮關鍵作用;中國人民解放軍和公安部主要負責執行地區安全和上合組織機制下的反恐合作政策;財政部、中國開放銀行和中國進出口銀行在中國對中亞國際援助和低息貸款方面作用明顯。相關研究參見Linda Jakobson & Dean Knox, New Foreign Policy Actors in China, SIPRI Policy Paper 26 September 2010. 李巍,孫憶,理解中國經濟外交,外交評論,2014年第4期。常璐璐,陳志敏,吸引性經濟權力在中國外交中的運用,外交評論,2014年第3期。

[[60]] 王海燕,上海合作組織成員國能源合作:趨勢與問題,俄羅斯研究,2010年第3期。

[[61]] 王海燕,上海合作組織成員國能源合作:趨勢與問題,俄羅斯研究,2010年第3期。

[[62]] 雷琳、王維然,“形成中的中亞權力均衡與上海合作組織的發展”國際學術研討會,新疆大學學報,2010年第4期。

[[63]] 有學者主張建立區域交通合作協調機制,上合六國一直在積極推進《上海合作組織成員國政府間國際道路運輸便利化協定(草案)》的簽署工作。經過六輪談判,各方已就協定草案全部二十八個條款中的十八個條款全部內容及其余條款的部分內容達成了一致意見。該協定的簽署將為建立區域公路運輸通道提供可靠的法律保障,也將推進我國全方位實現國際交通便利化。參見上合組織交通運輸合作潛力巨大,http://www.eaforum-xa.com/jiaobohui/view.asp?types=zhxw&id=334

[[64]] 王海燕,上海合作組織成員國能源合作:趨勢與問題,俄羅斯研究,2010年第3期。

[[65]] 王海燕,上海合作組織成員國能源合作:趨勢與問題,俄羅斯研究,2010年第3期。

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參考文獻:

[1]?? Wenhua Shan, Peng Wang, Report on Compatibility of Chinese Laws and Regulations with the Provisions of the Energy Charter Treaty, Energy Charter Secretariat, 2015.

[2]?? 單文華、王晗、王鵬,“一帶一路”建設背景下中國加入能源憲章的成本收益分析,國際法研究,2016年第1期。

[3]?? Zhuwei Wang, Securing Energy Flow from Central Asia to China and the Relevance of Energy Charter Treaty, Energy Charter Secretariat, 2015.

[4]?? 國際危機組織,中國的中亞問題,亞洲報告,2013年第244期。

[5]?? 王海燕,上海合作組織成員國能源合作:趨勢與問題,俄羅斯研究,2010年第3期。

[6]?? 楊晨曦,“一帶一路”區域能源合作中的大國因素及應對策略,新視野,2014年第4期,

[7]?? 楊澤偉,跨國能源管道運輸的若干國際法問題,暨南學報,2007年第5期。

[8]?? 劉再輝,中國與中亞國家能源合作的若干法律問題,新疆社會科學,2009年第2期。

[9]?? 奧利弗·布羅伊納[德],保護在吉爾吉斯斯坦的中國公民——2010年撤離行動,國際政治研究,2013年第2期。

[10] 國務院新聞辦公室,中國的和平發展,2011年9月6日,http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/Document/1000032/1000032_1.htm。

[11] 雷琳、王維然,“形成中的中亞權力均衡與上海合作組織的發展”國際學術研討會,新疆大學學報,2010年第4期。

[12] 龐昌偉、褚昭海,土庫曼天然氣出口多元化政策與決策機制分析,俄羅斯研究,2009年第6期。

[13] 孫壯志,中亞地區安全的熱點問題與走勢分析,新疆師范大學學報,2011年第2期。

[14] 強曉云,上合組織多邊合作的前景——管道合作視角的分析,上海商學院學報,2010年第2期。

[15] 楊澤偉,東北亞能源共同體法律框架初探,法學,2006年第4期。

[16] 楊澤偉,中國能源安全問題:挑戰與應對,世界經濟與政治,2008年第8期。

[17] 楊澤偉,國際能源秩序的變革:國際法的作用與中國的角色定位,東方法學,2013年第4期,86。

[18] 貝爾納多·馬里亞尼,中國在中亞的利益及角色,SAFEWORLD政策簡報,2013年1月

[19] 劉志中,新絲綢之路背景下中國中亞自由貿易區建設研究,東北亞論壇,2014年第1期,117頁。

[20] 潘光,上海合作組織與中國的海外能源發展戰略,世界經濟研究,2005年第7期。

[21] Linda Jakobson, Dean Knox, New Foreign Policy Actors in China, SIPRI Policy Paper 26 September 2010.

[22] 李巍,孫憶,理解中國經濟外交,外交評論,2014年第4期。

[23] 常璐璐,陳志敏,吸引性經濟權力在中國外交中的運用,外交評論,2014年第3期。

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附錄 中國與中亞國家能源合作項目附表

哈薩克斯坦

中國與哈薩克斯坦在2011年6月建立起全面戰略伙伴關系。

中石油和哈薩克斯坦國家石油和天然氣公司(簡稱哈油氣)聯合開發的阿特勞-阿拉山口石油管道

2005年,中石油以42億美元購買了哈薩克斯坦PK石油公司。

2009年,中石油向哈油氣出借50億美元,并與其聯合收購哈薩克斯坦主要油氣開采商曼格什套油氣公司的全部股份。

2013年,雙方還成立了中哈企業家委員會,是中亞第一家此類機構。

土庫曼斯坦

2011年11月,中土簽署了一項擴大天然氣供應的協議。

中土達成了關于建設總長1830公里的天然氣管道的協議,并于2009年12月完工。該管道起于土庫曼斯坦東部,穿過烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦,并入中國管網。

吉爾吉斯斯坦

2013年9月,中國和吉爾吉斯斯坦宣布建立戰略伙伴關系。

中亞地緣政治利益的戰略要地,而且是來自土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦的石油的關鍵入境口岸,中國企業正在這里大規模建設基礎設施,包括重要的公路網和輸電線。

烏茲別克斯坦

2012年,烏茲別克斯坦第一副總理確認中國的銀行已經向該國的工業項目提供了超過50億美元的優惠貸款。

2012年6月6日,關于建立戰略伙伴關系的聯合宣言。在2013年9月習近平主席對烏茲別克斯坦的國事訪問期間,雙方就繼續擴大能源合作,努力保障中烏天然氣管道長期安全穩定運營,加強石油、天然氣和天然鈾聯合勘探和開發合作,拓展在太陽能、風能等可再生能源領域合作潛力等達成一致。

塔吉克斯坦

是中亞五國中最為貧窮的國家,但與新疆的漫長邊界線使其具有高度的戰略重要性。

2004年,中國向上合組織國家提供了9億美元的一攬子貸款,其中6億美元都給了塔吉克斯坦。

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